НЯКОИ АКТУАЛНИ ПРОБЛЕМИ ПРИ ИНВЕСТИРАНЕТО В МАЛКИ ВЕЦ В БЪЛГАРИЯ

Ст.н.с ктн инж. Божан Сиромахов

Резюме

Законът за енергетиката (декември 2003 г.) регламентира задължително изкупуване по преференциални цени на електрическата енергия, произвеждана от възобновяеми енергийни източници. Това създаде благоприятни условия и силен интерес на дребните предприемачи в страната да инвестират в малки ВЕЦ. Този интерес се материализира в бум на проектирането и изграждането на малки ВЕЦ на течащи води.

Освен със значителния брой обичайни рискове, инвестирането в нови малки ВЕЦ в България е съпроводено от грешки и трудности, произтичащи от факта, че инвестиционният процес се развива се върху новосъздадени правила, които се налагат чрез практическо утвърждаване на нова административна практика. Това неизбежно причинява разочарования, а в по-тежки случаи и със значителни финансови загуби на инвеститорите.

В настоящата статия е направен опит да бъдат посочени някои изведени от практиката съществуващи проблеми в инвестиционния процес на малки ВЕЦ в България, произтичащи от действуващата правна рамка и от нейното прилагане от държавната администрация. Разгледани са някои проблеми на инвеститорите при получаване на изискваните административни разрешения и съгласувания за осъществяване на инвестиционно намерение за изграждане на малка ВЕЦ и на проблемите на изкупните преференциални цени на електрическата енергия от възобновяеми източници.

Проблеми при получаване на разрешения за водоползване

След като идентифицира воден обект и прецени, че от икономическа гледна точка хидроенергийният потенциал на този обект може да бъде оползотворен, инвеститорът пристъпва към реализиране на процедура за получаване на разрешение за водоползване, която процедура е регламентирана от Закона за водите (юли 2003 г.) и от Закона за опазване на околната среда (септември 2002 г.). Ето някои съществени проблеми, възникващи при реализирането на тази процедура.

1. След като в съответствие с чл. 4 на Наредбата за извършване на ОВОС (март 2003 г.) инвеститорът е уведомил писмено Районната инспекция по опазване на околната среда и водите (РИОСВ), кмета на съответната община и засегнатото население за своето инвестиционно предложение, той внася искане в РИОСВ да прецени необходимостта от извършване на ОВОС на предложението на инвеститора (чл.93, ал.3 на ЗООС). Внасянето на това искане изисква представянето както на идентифицираща информация за бъдещата ВЕЦ, така и специфична информация за въздействието й върху околната среда.

Проблемите на инвеститора на този ранен етап от процедурата се изразяват в това, че

·         в приложения 1 и 2 към чл.6 на Наредбата за извършване на ОВОС (март 2003 г.) се съдържат изисквания към инвеститора да представи голям обем специфична информация за въздействието на инвестиционния обект върху околната среда, с която той не разполага; освен това по субективна преценка служителите на РИОСВ допълват изискванията към представената информация от инвеститора спрямо регламентираната; от друга страна според ЗООС въздействието върху околната среда се оценява от независими компетентни регистрирани в МОСВ експерти, като това става след решение на РИОСВ за извършване на ОВОС; всичко това има задължава инвеститора да заплати най-напред информация за възможните въздействия върху околната среда и втори път – извършването на ОВОС;

·         служителите на РИОСВ изискват от инвеститора да представи писмени становища на уведомените кметове за инвестиционното предложение, въпреки че по закон кметовете не са задължени да представят свои становища нито на инвеститора, нито на РИОСВ;

·         от възможните три решения на РИОСВ (i-не е необходима ОВОС, ii-вече е направена ОВОС и iii-следва да се извърши ОВОС) инвеститорът получава обикновено със закъснение спрямо законовия едномесечен срок практически винаги третото решение – да се извърши ОВОС, даже и когато вече е направена ОВОС за същото или подобно предложение от друг инвеститор.

Произтичащите от изложеното препоръкиса:

(а) да се редуцират изискванията в приложения 1 и 2 към чл.6 на Наредбата за извършване на ОВОС до идентифицирането на инвестиционното предложение, като се премахнат изискванията инвеститорът да предоставя информация за въздействията върху околната среда;

(б) служителите на РИОСВ да не превишават определените им от закона права, налагайки на инвеститора несъществуващи в закона задължения и

(в) РИОСВ да не постановява решение за извършване на ОВОС, когато вече е направена ОВОС за същото или подобно инвестиционно предложение от друг инвеститор.

2. Когато решението на РИОСВ постановява да бъде извършена ОВОС, инвеститорът определя (съгласно чл. 9 на Наредбата за извършване на ОВОС) с кои специализирани ведомства и представители на засегнатата общественост да извърши консултации по заданието за обхвата и съдържанието на ОВОС (чл.95, ал.2 на ЗВ). Обикновено това става като инвеститорът изпраща писма на определени от него адресати, в които се идентифицира инвестиционното предложение и се отправя молба тези адресати да представят своите препоръки за обхвата и съдържанието на ОВОС. При желание на специализираните ведомства и на представителите на засегнатата общественост, както и на други заинтересувани лица, инвеститорът е длъжен да проведе консултации с тях. По закон специализираните ведомства и представителите на засегнатата общественост не са задължени да направят препоръки за обхвата и съдържанието на ОВОС.

Следващата грижа на инвеститора е да осигури изработване на задание за обхват на ОВОС, отразяващо направените при консултациите препоръки (ако има такива препоръки). За целта е логично той да се обърне към специалисти, а разумно е това да са бъдещите автори на доклада за ОВОС – регистрирани в МОСВ независими експерти. И ето тук инвеститорът попада в твърде неприятна клопка, създадена от разбираемото желание на независимия експерт да получи висок хонорар за своите услуги и заплахата експертът да бъде изключен от регистъра на МОСВ, ако изготвя некачествени доклади за ОВОС (чл. 83, ал. 5 на ЗООС).

Тъй като връщането за преработване на доклади за ОВОС твърде често е резултат на конфликт на интереси или на корупционен натиск от страна на природозащитни организации (за някои от които това се е превърнало в бизнес), независимият експерт е принуден да се презастрахова срещу неблагоприятни оценки на своите доклади за ОВОС от страна на РИОСВ. Презастраховането се изразява в хипертрофирани нерегламентирани от закона изисквания на експертите към инвеститора, чрез които експертите очакват да получат благоразположението на факторите, от които зависи оценката на техните доклади за ОВОС. Такива изисквания са:

·         да се изготви проект на задание за обхвата и съдържанието на ОВОС преди уведомяването на специализираните ведомства и представителите на засегнатата общественост за инвестиционното предложение, като проекта за задание да бъде много детайлизиран и задължително да включва параметри на бъдещия обект, с които инвеститорът в момента не разполага, защото все още не е изпълнено предпроектното проучване;

·         да се разшири в максимална степен кръгът на специализираните ведомства, които инвеститорът уведомява за своето инвестиционно предложение, и към уведомителните писма да се приложи проект на заданието за обхвата и съдържанието на ОВОС; прилагането на проект за задание не се изисква от закона;

·         непременно да се получат препоръки за обхвата и съдържанието на ОВОС от специализираните ведомства и представителите на засегнатата общественост и понеже това не е законово изискване, според експертите би било добре представителите на ведомствата да бъдат ухажвани от инвеститора, включително чрез финансови средства; според експертите това дава търсения резултат;

·         да не се пристъпва към изработването на доклад за ОВОС преди заданието за ОВОС да бъде одобрено от РИОСВ, въпреки че законът не изисква такова одобрение.

Проблемите за инвеститора, произтичащи от описаната практика са:

·         извънредно голямо удължаване на времето за изработване на задание за ОВОС;

·         извършването на ненужни разходи и

·         подтикването на инвеститора към корупционни действия, особено по отношение на някои природозащитни организации.

Произтичащата от изложеното препоръка е чрез корекции в Наредбата за извършване на ОВОСМОСВ да повиши ефективността на контрола върху дейността на регистрираните експерти по ОВОС.

3.      Следващата стъпка на инвеститора е да възложи на регистрирани в МОСВ експерти подготовка на доклад за ОВОС. Това означава да се свърже с един или повече от ограничения брой експерти, които имат право да ръководят екип от експерти за разработване доклад за ОВОС. Избраният от инвеститора експерт предлага договор за изработване на доклад за ОВОС, в който параметрите срок на договора, състав изпълнителския екип и цена на договора практически не могат да бъдат дискутирани. Инвеститорът няма възможност да предяви претенции и по отношение на качеството на договорения доклад за ОВОС. Вероятно за да прави според авторите му добро впечатление, изработеният от експертите доклад за ОВОС обикновено е с ненужно голям обем, представлява предимно стилово различаващ се вариант на предишен доклад на екипа за подобен обект, съдържа общи констатации, известни факти, оценки по принцип и в твърде ниска степен отговаря на предназначението си – да оцени въздействието на конкретното инвестиционно предложение върху околната среда и да предложи план за изпълнение на мерки за предотвратяване, намаляване или ликвидиране на значителни отрицателни въздействия, осигуряващ спазването на нормите за качество на околната среда. Причина за това от една страна е стремежът на авторите докладът по никой начин да не бъде върнат от РИОСВ за корекции, а от друга - е желанието им да прикрият своята некомпетентност и привидно да изпълнят законовите изисквания.

Проблемите за инвеститора, произтичащи от описаната практика, и подхранващи ефективно корупционната среда, са:

(а) Липса на конкуренция между експертите по ОВОС

(б) Дълъг срок и висока цена на докладите за ОВОС

(в) Докладите за ОВОС не изпълняват законовото изискване:

·         да съдържат оценка на негативните въздействия върху околната среда на конкретния обект и

·         да съдържат ефикасни мерки за намаляване на негативните въздействия върху околната среда на конкретния обект и план за изпълнение на тези мерки

(г) Неточно съблюдаване от РИОСВ на законовите критерии при оценяването на докладите за ОВОС - допусканите грешки от РИОСВ в решенията за одобряване по ОВОС обикновено пренасят процедурата в съда с неясна времева перспектива за приключване

Произтичащите от изложеното препоръки са МОСВ да предприеме мерки

(а) за създаване на реална конкуренция между регистрираните експерти по ОВОС и

(б) за рязко подобряване на практиката по оценяването от РИОСВ на докладите за ОВОС на ВЕЦ чрез стриктно прилагане на духа и буквата на закона (критериите за оценка са добре дефинирани в чл.14 и чл.19 на Наредбата за извършване на ОВОС).

Проблеми при съгласуване и одобряване на строителните книжа и при получаване на разрешение за ползване

Проблемите на инвеститорите във ВЕЦ по съгласуване и одобряване на строителните книжа произтичат от нормативните разпоредби на Закона за устройство на територията, и от тяхното прилагане от държавната администрация. В по-голямата си част те са общи при всички строителни начинания – голям брой съгласувания от различни административни звена, субективно прилагане на закона, липса или неспазване на срокове за съгласуване и др.

Специфични проблеми за инвеститорите във ВЕЦ на този етап са

(а) изискването да се провежда търг по закона за обществените поръчки за право на строеж на ВЕЦ върху земя от държавните фондове и

(б) извънредно утежнената процедура за подготовка на документите и за организиране на комисията за разрешение за експлоатация на малки ВЕЦ.

Произтичащите от изложеното препоръки са

(а) да се изключи от Закона за обществените поръчки изискването да се провежда търг за право на строеж на ВЕЦ, доколкото не могат да се очакват други участници в такъв търг при издадено разрешение за водоползване и

(б) да се внесат подходящи промени в ЗУТ за опростяване на процедурите за издаване на разрешение за експлоатация на малки ВЕЦ.

Проблеми при икономическата обосновка на проектите за ВЕЦ

Два от основните фактори при икономическата обосновка на всеки проект за нова ВЕЦ са изкупната цена на произведената електрическа енергия и условията за финансиране.

1. Проблемите на инвеститорите във връзка с изкупната цена на енергиятапроизтичат от все още неустановените правила за ценообразуване и начина на прилагане на тези правила.

Неустановеността на правилата за ценообразуване се изразява в предвиденото в Закона за енергетиката въвеждане на търговията със зелени сертификати. Предстоящото въвеждане на търговията със зелени сертификати в България би имало характер на пилотен проект по отношение на световната практика. Първият опит за въвеждане на такава практика в Австрия е преустановен поради възникналите трудности. Едно от изглеждащите като непреодолими препятствия за тази търговия е невъзможността да се стимулира диференцирано оползотворяването на различните видове възобновяеми енергийни източници. При строгите правила за финансиране на проектите за ВЕЦ всякакви временни или трайни понижавания на цената на електрическата енергия неминуемо биха предизвикали финансови щети на инвеститорите, достигащи понякога до цялостно дискредитиране на проектите. Това създава риск, съизмерим с политическия.

Начинът на прилагане на действуващите законови правила за ценообразуване са източник на опасения за инвеститорите. Едно от опасенията е, че като база за определяне на преференциалните цени на енергията от възобновяеми източници ДКЕРВ приема за достоверна (без да контролира достоверността й) представената от електроразпределителните дружества информация за реализираната средна продажна цена на битовите потребители през предходната календарна година. При цялото дължимо уважение към тези дружества отказът на регулатора от такъв контрол е смущаваща и неприемлива.

Второто основание за притеснения на производителите на електрическа енергия от възобновяеми източници е, че определените съгласно чл.33, ал.2 на ЗЕ преферен-циални цени на базата на средната продажна цена за битови потребители за предходната календарна година бяха въведени в сила от ДКЕР от средата на 2004 г. вместо от началото на 2004 г. Това законово нарушение се повтаря през настоящата 2005 г. Едва ли е приемливо Върховният административен съд да коригира всяко административно нарушение на комисията. Може би ДКЕР счита такава практика за приемлива, доколкото отменянето от ВАС на нейни неправилни решения не са съпроводени от санкции.

Препоръките по отношение на регулирането на изкупната цена на електрическата енергия са:

(а) да не се въвежда непроверен модел на търговията със зелени сертификати и

(б) да не се допускат нарушения от страна на ДКЕР при прилагане на законовите норми за определяне на преференциалните изкупни цени на електрическата енергия, произвеждана от възобновяеми източници.

2. Условията за финансиране на ВЕЦ в последните 2-3 години рязко се подобриха, благодарение на улеснения достъп до евтини банкови кредити, на създадената възможност да се продават редуцирани емисии на въглероден двуокис и да се използват безлихвени кредити от национални финансови фондове.

Пожеланието на инвеститорите е да се създаде национално консултативно бюро към МОСВ, което да помага на потенциалните инвеститори при ориентирането им в процедурите за пласиране на редуцирани емисии на въглероден двуокис и за достъп до националните финансови фондове.

Общи препоръки

1.      Необходимо е да се усъвършенстват и опростят законовите процедури за получаване на разрешенията и лицензиите за осъществяване на производство на електрическа енергия от възобновяеми източници. Практиката на инвестиране във ВЕЦ показва, че опростяването на тези процедури в много случаи е не по-малко важно от намаляването на броя на разрешителните и лицензионните режими. От гледна точка на инвеститора това се отнася най-вече за процедурите, регламентирани от ЗУТ и ЗООС.

2.      С некоректното прилагане на правната уредба, с неспазването на законовите срокове и с проявите си на високомерие спрямо гражданите държавната и общинската администрация създават значителни, понякога непреодолими затруднения на инвеститорите и по този начин генерира импулси за раждане и поддържане на хранителна среда за корупция. Необходимо е по най-бързия възможен начин да се регламентира законово отговорност на администрацията, включително персонална, за нарушаване на законите. (Актуалната съдебна практика не зачита права на юридически лица по Закона за отговорността на държавата за нанесени щети на гражданите). Необходимо е да се усъвършенстват технологиите, организацията и управлението, прилагани в дейността на държавната администрация. Наложително е да се осъществи драстична промяна на отношението на държавните служители към гражданите по примера на вече осъществяващите се промени в данъчната администрация.